Det offentliges erstatningsansvar ved ugyldige forvaltningsvedtak
Skrevet av: Marius Hvitmyhr

1. INNLEDNING
Offentlig myndighet utøves ved at forvaltningsorganer for stat og kommune fatter forvaltningsvedtak. Dersom vedtaket lider av feil, kan det bli kjent ugyldig. Dette kan få store økonomiske konsekvenser for en privat part.

Den private parten som har innrettet seg etter et begunstigende vedtak (dvs. tillatelser, godkjenning, bevillinger mv.), kan ha investert store beløp i den tro at vedtaket var gyldig. En tiltakshaver som har fått byggetillatelse, har kanskje startet byggingen i henhold til tillatelsen. Tyngende vedtak som den private parten innretter seg etter, kan også få økonomiske konsekvenser.

Dersom et vedtak er ugyldig, er spørsmålet om den som har innrettet seg etter vedtaket, kan kreve erstatning for tapet man har lidt. Ugyldighet er ikke i seg selv tilstrekkelig for å tilkjenne erstatning. Som ellers i erstatningsretten, må det påvises et ansvarsgrunnlag, et økonomisk tap og årsakssammenheng mellom disse.

Det er ansvarsgrunnlaget som skal omtales nærmere her. Nærmere bestemt er spørsmålet hvilke ansvarsregler som gjelder når forvaltningsorganer begår saksbehandlingsfeil, eller tar feil med hensyn til hvor langt deres myndighet rekker (ulovhjemlet myndighetsutøvelse).

2. SUBJEKTIVT ELLER OBJEKTIVT ERSTATNINGSANSVAR
Den alminnelige regelen i norsk rett er at det kreves skyld for å pålegge erstatningsplikt, dvs. at den som har voldt skaden, kunne og burde handlet annerledes. Etter skadeserstatningsloven § 2-1 er arbeidsgiver erstatningsansvarlig for skader som ansatte har voldt forsettlig og uaktsomt. Bestemmelsen gjelder også for offentlig virksomhet, jf. skadeserstatningsloven § 2-1 annet ledd. Arbeidsgiveransvaret omfatter ikke bare administrativt ansatte, men også innehavere av politiske verv, f.eks. kommunestyrerepresentanter eller andre verv i faste utvalg i kommunen. Arbeidsgiveransvaret er den alminnelige hovedregelen også når det gjelder krav om erstatning overfor det offentlige.

Spørsmålet er om det gjelder et objektivt ansvar i de tilfeller hvor forvaltningen har gått utover sin myndighet, dvs. truffet et vedtak som ikke har hjemmel i loven. Objektivt ansvar innebærer at det ikke stilles krav om uaktsomhet. Dette innebærer i så fall at erstatning kan kreves uten at det offentlige er å bebreide for det ugyldige vedtaket.

I Vangen Eiendom-saken slår Høyesterett uttrykkelig fast at det ikke gjelder noen generell regel om objektivt ansvar for ulovhjemlet myndighetsutøvelse (Rt. 2010 s. 291). Det må Det offentliges erstatningsansvar ved ugyldige forvaltningsvedtak dermed anses som avklart at det offentlige ikke uten videre er objektivt ansvarlig for ulovhjemlet myndighetsutøvelse. Høyesterett avviser ikke at det på enkelte områder likevel er grunnlag for en slik ansvarsregel. Det er imidlertid det objektive ansvaret som er unntaket, og som krever en særskilt begrunnelse.

Spørsmålet er da på hvilke områder det gjelder en regel om rent objektivt erstatningsansvar, dvs. ansvar uten krav til skyld. Høyesterett gir ikke noe generelt svar på dette. Rettspraksis trekker i retning av at det kan være grunnlag for objektivt ansvar i situasjoner hvor vedtaket har et pønalt, dvs. strafferettslig, preg, eller ved alvorlige inngrep i den personlige integriteten.

Som konkrete eksempler kan det trekkes frem Rt. 2005 s. 1112, som gjaldt urettmessig avslag på søknad om fornyet advokatbevilling, og Rt. 1987 s. 1495, som gjaldt ulovhjemlet tvangsinnleggelse og tilbakeholdelse ved Reitgjerdet psykiatriske sykehus.

I advokatbevilling-saken ble advokatens bevilling tilbakekalt på grunn av formalovertredelser. Ny søknad om advokatbevilling etter at forholdene var brakt i orden, ble avslått. Høyesterett kom til at advokatbevillingsnemden ikke hadde hjemmel til å oppstille karantenetid ved behandlingen av ny søknad. Advokaten hadde altså et rettskrav på fornyet advokatbevilling. Om ansvarsgrunnlaget uttales det: «Nærværende sak dreier seg om en uhjemlet myndighetsutøvelse som fratok A hans mulighet for å utøve sitt yrke, og der avslaget - som tidligere nevnt - hadde et pønalt preg. I et slikt tilfelle mener jeg at staten må ha et objektivt ansvar».

I Reitgjerdet-saken ble pasienten tilkjent erstatning på objektivt grunnlag for ulovhjemlet tvangsinnleggelse og tilbakeholdelse. Det ble i dommen uttalt at «tvangsmessig tilbakeholdelse i psykiatrisk sykehus er et særdeles vidtgående inngrep i den enkeltesmest vesentlige rettsgoder. Etter min mening må iallfall utgangspunktet og hovedregelen være at når Det offentliges erstatningsansvar ved ugyldige forvaltningsvedtak et slikt inngrep er blitt iverksatt uten at lovens vilkår forelå, må det medføre et objektivt erstatningsansvar overfor den som ble utsatt for inngrepet».

Det er altså i de mer alvorlige inngrepene overfor private parter at det kan være grunnlag for objektivt ansvar. Rettspraksis gir ikke noe generelt svar på når det ilegges objektivt ansvar. Det er gode grunner for objektivt erstatningsansvar der vedtaket har et strafferettslig preg eller vedtaket griper inn i den personlige friheten. Det må etter dette foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle, hvor vedtakets karakter og betydning er tungtveiende momenter.

3. UNNSKYLDELIG RETTSVILLFARELSE
I de aller fleste tilfeller er den private parten altså henvist til å bygge sitt erstatningskrav på at den som har handlet på vegne av det offentlige, har opptrådt uaktsomt. Etter skadeserstatningsloven § 2-1 skal det da tas hensyn til «om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt».

Den private parten kan som det klare utgangspunkt forvente at forvaltningsorganer som utøver offentlig myndighet, tolker loven riktig. Feil lovforståelse er derfor i seg selv et holdepunkt for ansvar, med mindre lovforståelsen fremstår som forsvarlig. Hovedregelen er derfor at rettsvillfarelse ikke fritar det offentlige for erstatningsplikt. Likevel finnes det flere høyesterettsdommer hvor det offentlige frifinnes som følge av unnskyldelig rettsvillfarelse.

Dersom det finnes to tolkningsalternativer som begge er faglig forsvarlige, dvs. med rettskilder som trekker i begge retninger, vil det være vanskelig å hevde at forvaltningen har opptrådt uaktsomt. Det er imidlertid grunn til å understreke at det offentliges ansvar for rettsvillfarelse er strengt, noe Høyesterett uttaler i Vangen Eiendom-saken. Her hadde en kommune avslått en søknad om bruksendring.

Vedtaket ble i ettertid kjent ugyldig som følge av manglende lovhjemmel. Høyesterett kom likevel til at kommunens lovforståelse var forsvarlig og frifant kommunen for erstatningskravet.

Det må derfor foretas en konkret vurdering av det offentliges aktsomhet, hvor det avgjørende er om forvaltningsorganets lovforståelse kan sies å være forsvarlig. Her gjelder det en streng norm, og det skal mye til før det offentlige frifinnes på dette grunnlaget.

4. ANSVAR FOR SAKSBEHANDLINGSFEIL
Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og i de enkelte særlovene skal sikre grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper som blant annet åpenhet, kontradiksjon (det at partene i en forvaltningssak skal gjøres kjent med sakens faktiske og rettslige side og gis anledning til å uttale seg) og plikten til å sørge for at saken blir fullstendig opplyst. Formålet med saksbehandlingsreglene er å sikre at vedtaket får et riktig innhold.

Dersom forvaltningsorganet ikke overholder gjeldende saksbehandlingsregler, kan dette medføre at vedtaket blir kjent ugyldig dersom det er grunn til å tro at feilen kan ha virket inn på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven § 41.

Det kan kreves erstatning dersom et vedtak kjennes ugyldig som følge av saksbehandlingsfeil. Spørsmålet er da om det kreves uaktsomhet, eller om ansvaret her er objektivt. Den rettspraksis som foreligger, gir ikke noe entydig svar på dette spørsmålet. Vanligvis drøftes det om det foreligger en saksbehandlingsfeil, og om dette har medført tap for den private parten. Dette kan trekke i retning av et objektivt ansvar, men rettstilstanden her må nok anses som uklar.

Videre er det et åpent spørsmål om det offentlige kan påberope seg unnskyldelig rettsvillfarelse når det begås saksbehandlingsfeil.

I en dom fra Kongsberg og Eiker tingrett fra 2017 konkluderer tingretten med at det ikke er grunnlag for objektivt erstatningsansvar ved saksbehandlingsfeil i reguleringssaker. Retten vurderer videre om saksbehandlingsfeilene som ble begått, var unnskyldelige. Retten legger altså til grunn at unnskyldelig rettsvillfarelse kan være frifinnelsesgrunn også ved saksbehandlingsfeil. I denne konkrete saken kom retten til at kommunens saksbehandlingsfeil ikke var unnskyldelig, og dermed uaktsom. Dommen er ikke påanket av kommunen, og den er derfor rettskraftig.

Saksbehandlingsreglene skal sikre at vedtak blir til på forsvarlig vis. Dersom saksbehandlingsreglene ikke overholdes, kan man langt på vei slutte at saksbehandlingen ikke har vært forsvarlig, og dermed også uaktsom. Ansvaret for saksbehandlingsfeil må derfor anses som strengt. Om ansvaret for det offentlige er objektivt eller subjektivt, har fortsatt ikke kommet på spissen for Høyesterett. Spørsmålet har derfor ikke fått sin endelige avklaring.


 

Kontaktperson